Aix-en-Provence, le  25 mai 2004

NOTE SUR L’INTERET STRATEGIQUE
DE L’INTERVENTION DES CETE POUR LES TIERS
ET NOTAMMENT LES COLLECTIVITES LOCALES
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L’ensemble des réformes en cours (Décentralisation, Réforme de l’Etat, LOLF) met en exergue l’idée que l’Etat doit se recentrer sur ses missions premières, et s’organiser pour rendre compte de l’utilisation de ses moyens dans la mise en œuvre de ses politiques publiques.
Cette position, rapportée au type de relations actuelles entre le Réseau Scientifique Technique du Ministère de l’Equipement et les tiers (dont principalement les Collectivités Locales), peut amener à se poser la question de l’intérêt pour l’Etat lui-même, dans ses différentes fonctions (de stratège, de régulateur et d’opérateur), de maintenir une partie de l’activité des CETE en intervention d’ingénierie pour ces tiers.
Le RST, dans son ensemble, a vocation à intervenir pour la collectivité nationale, et donc les tiers. Les Services Techniques Centraux, tels le SETRA et le CERTU, le font d’ores et déjà dans une position de référent national, dans le cadre global de la recherche et de la méthodologie, et ceci paraît ne pas devoir être remis en cause globalement, au contraire.
Les CETE par contre, n’interviennent pour ces tiers que dans le cadre de l’Ingénierie Publique concurrentielle. Cette intervention n’est pas négligeable, puisqu’elle représente actuellement 60 M€, soit un peu plus du quart de l’activité des CETE, dont 12 % pour les Collectivités Locales et 12 % pour d’autres tiers, le solde concernant, mais hors champ de la concurrence, les autres Ministères et l’Europe. Parmi les « autres tiers », les principales interventions concernent notamment les SEMCA (6 €) et des entreprises privées (9 M€) dans le cadre de contrôles et de certifications.
L’objet de cette note est d’essayer de clarifier et de formaliser un certain nombre de raisons explicitant l’intérêt stratégique pour l’Etat de cette intervention en ingénierie pour le compte de tiers.

Sur la légitimité à intervenir
Il est à noter, tout d’abord, qu’à de très nombreuses reprises notre Ministre a souligné la double nécessité de maintenir un RST fort au Ministère, et de l’ouvrir aux Collectivités Locales.
Par ailleurs, l’Atelier « Redéfinir le positionnement du RST » du Séminaire de Roquelaure a insisté sur l’importance d’un « RST partagé entre les différents maîtres d’ouvrage publics » et « considéré la coopération avec les professionnels comme une mission à part entière du RST. » 

De même, la prise de position du Vice Président du Conseil Général des Ponts et Chaussées ( Service Public, Unité dans la diversité) est sans ambiguïté : « La deuxième étape de la décentralisation, qui concerne beaucoup le ministère de l’Equipement, à travers de nouveaux transferts de compétences, l’amène à adopter une attitude de large ouverture et d’échange entre ses services et ceux des collectivités territoriales. (…) Cela concerne plus particulièrement (…)l’ensemble du réseau scientifique et technique dont il a su se doter dans le passé ancien ou plus récent.
Ces services ne peuvent désormais plus se concevoir au seul service des besoins de l’Etat, mais, au contraire, comme des outils au service de la collectivité nationale tout entière, Etat et collectivités territoriales, mais aussi secteur parapublic ou privé. Il s’agit de préserver et de développer, dans un cadre européen, des domaines d’excellence avec une doctrine technique reconnue et des possibilités d’innovation et de développement nouvelles. »

Enfin, lors des discussions préalables à la décentralisation, les structures représentatives des Collectivités Locales dans le domaine routier se sont exprimées sans ambiguïté, tant par leurs instances politiques (APF, AMF, …) que techniques (ADSTD,…) sur leur très fortes attentes vis-à-vis du RST .

•	Intérêt pour l’Etat stratège

- En matière de recherche, de méthodologie et de règles de l’art, dans le domaine routier notamment, l’Etat n’aura plus à terme la même configuration physique de réseau que les Collectivités Locales. Celles-ci souhaitent que le RST continue à assurer pour elles, sur le reste du réseau, quelle que soit sa typologie, le rôle de réflexion amont, de normalisation, de « référence technique nationale », au titre de la cohérence du réseau pour l’usager. Ce besoin est d’autant plus prégnant que les C.L. ne sont pas organisées actuellement pour formaliser des commandes collectives répondant à une somme de besoins locaux. Le projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales a d’ailleurs été modifié à leur demande en ce sens. L’Etat se doit d’y répondre.

- Pour réaliser ces missions d’élaboration et de diffusion de méthodologie et de doctrine, (ou même parfois en amont de la réglementation et de la normalisation) le RST est très souvent amené à faire des expérimentations ou à tester des éléments de mise en œuvre en vraie grandeur, et au plus proche des réalités locales.
Il a besoin pour ce faire d’un champ d’investigation assez étendu pour assurer sa compétence. La réduction des missions dévolues à l’Etat suite à la décentralisation pourrait l’amener à ne plus connaître tout ou partie d’un domaine technique (par exemple la pathologie de certains ouvrages d’art, murs de soutènement, etc…) s’il n’était plus amené à se confronter à ces problèmes par des interventions pour les Collectivités Locales, mais aussi pour les Etablissements publics ou d’autres tiers, telles les SEMCA, dont le réseau routier est important et fait partie intégrante du patrimoine de l’Etat. Un autre exemple intéressant est celui de la sécurité routière, où l’Etat veut rester régulateur tout en n’étant plus opérateur (routes interurbaines à trafic modéré, traverses d’agglomération, …). Rester impliqué grâce à son Réseau Scientifique et Technique, et notamment par l’échelon territorial que sont les CETE, dans les pratiques qui se développeront sur ces réseaux devient alors tout à fait stratégique  pour l’Etat.    
 
- L’intérêt de cette intervention relève également de la nécessité d’une approche globale que le RST se doit d’avoir pour assurer la pertinence de la vision de l’Etat. En effet, les domaines d’intervention du Ministère portent de plus en plus, avec la décentralisation, sur des champs où les compétences sont, soit liées (aménagement, habitat, …) soit interpénétrées (transports, politique de la ville,…) entre Etat, Collectivités Locales et autres tiers. Il est donc nécessaire, pour répondre notamment à l’attente sociétale de plus en plus forte d’une prise en compte globale des problèmes, que les CETE puissent intervenir pour le compte de tiers, afin d’avoir, dans ces domaines, et en lien avec les partenaires naturels que sont les DDE et les DRE, une connaissance des territoires et une pratique concrète des problématiques, et ne s’éloignent donc pas des réalités locales et des besoins et attentes des citoyens et usagers. Une vision trop centralisée pourrait porter en germe des pratiques peu en rapport avec l’esprit même qui préside à la décentralisation.

- A contrario, une éventuelle volonté affichée de l’Etat de restreindre (voire d’interdire) aux CETE leur capacité actuelle d’intervention pour les Collectivités Locales pourrait avoir des conséquences contre-productives.
En effet, celles ci admettent facilement actuellement que l’intérêt commun est de garder « intact » le RST suite à la décentralisation, voire de le conforter par leur « association » à sa gouvernance.
Si la mise en concurrence donne la responsabilité à chaque C.L. de choisir ou non, au cas par cas, le recours aux CETE, par contre, le fait de ne plus pouvoir disposer de cette possibilité, de par la volonté unilatérale de l’Etat,  pourrait les amener à réclamer ce qui leur serait «constitutionnellement dû » d’une partie du RST au titre des transferts de compétence et donc de le faire éclater. C’est un risque non négligeable de jouer perdant-perdant.

- Enfin la volonté affichée comme un enjeu fort du Ministère de positionner le R.S.T. comme un interlocuteur privilégié des instances techniques Européennes sur divers champs (recherche, réglementation, normalisation, …) nécessite également qu’il puisse fédérer les problématiques concernant l’ensemble de la collectivité nationale dans toutes ses composantes, et donc qu’il en connaisse concrètement les besoins et les attentes, et pas seulement ceux de l’Etat.

•	Intérêt pour l’Etat régulateur

- L’intervention des CETE pour les Collectivités Locales (et les autres tiers…) relève actuellement d’une vision de « service public  vis-à-vis de l’ensemble des acteurs du territoire » (Directive PONS de 1997). Cette notion recouvre globalement celle du devoir de solidarité envers des collectivités n’ayant pas toutes les capacités à s’assurer en interne le concours de spécialistes. Elle est assez proche dans l’esprit de celle qui a concouru à maintenir l’intervention des DDE pour l’ATESAT. Certaines situations locales (territoires peu peuplés ou enclavés, Corse, DOM-TOM, …) amènent souvent les Collectivités Locales à trouver dans le recours aux CETE une réponse à leurs besoins qu’elles ne peuvent trouver ailleurs.

- L’existence du RST et des CETE permet également de constituer dans les domaines couverts par notre Ministère, une ingénierie de référence en terme de qualité permettant d’éviter des situations de non-performance ou parfois même d’absence de l’ingénierie privée sur certains champs. On peut même identifier des interventions, notamment celles effectuées pour le privé par nos Laboratoires grâce à des matériels d’essai uniques, qui participent au développement de notre industrie du BTP, y compris à l’International.

- Les Collectivités Locales attendent également de pouvoir, sur certaines opérations délicates, trouver dans le recours aux CETE une garantie de neutralité affirmée par rapport aux entreprises, notamment celles du B.T.P. En effet, une diminution éventuelle d’expertise technique de la maîtrise d’ouvrage publique qu’elles constituent, face à des prestataires privés de plus en plus amenés à présenter des solutions alternatives technologiquement en pointe, leur parait extrêmement dangereuse à terme.

- Une autre raison d’ouvrir le RST à l’ensemble des acteurs du territoire est celle de l’utilisation optimale des moyens publics, le fait de développer de manière parallèle plusieurs réseaux d’expertise, pour des buts proches et des domaines identiques, pouvant apparaître du point de vue global comme redondant et peu économe en deniers publics.

- Enfin, en matière de formation et d’animation technique de leurs propres services, dans les domaines spécifiques du Ministère, le transfert de nombreux agents, et le maintien de la compétence nationale sur les règles de l’art (cf. attente sur l’Etat stratège ci-dessus) amène les Collectivités Locales à attendre également beaucoup du RST sur la diffusion de ces savoirs nouveaux ou en pointe.

•	Intérêt pour l’Etat opérateur
- La capitalisation des expériences multiples et dans des domaines plus vastes et plus variés que ceux du seul Etat est évidemment un facteur important de qualification des agents du RST, et il ne faut surtout  pas négliger le danger de perte de compétence lié au renouvellement fort des personnels que nous vivons. Cette réflexion est assez proche de celle vue plus haut sur la nécessité de pertinence de l’approche par la connaissance des territoires Le risque de réduction du champ de vision est non négligeable, si on ne se confronte pas en direct, pour les besoins même de l’Etat, aux préoccupations des autres acteurs du développement local. Ce point milite également pour envisager l’ouverture aux Collectivités par l’accueil au sein du RST d’agents provenant de la Fonction Publique Territoriale.

 - Intervenir pour le compte des Collectivités Locales ou de tiers est actuellement de l’ordre du champ concurrentiel. Le fait de devoir s’organiser pour répondre à des appels d’offre, de  mieux chercher à comprendre leurs attentes réelles, de mieux maîtriser les délais contractuels, etc…, est un vrai facteur de management du progrès et de la qualité en interne. A fortiori, le fait de gagner ces appels d’offres dans un contexte concurrentiel performant est un excellent indicateur de la qualité des prestations du RST, et lui permet de s’étalonner pour se maintenir en pointe dans les domaines porteurs pour le Ministère.

- La préoccupation d’économie de moyens concerne aussi l’Etat opérateur. En effet, pour réaliser ses prestations de Laboratoire notamment, l’Etat investit dans des matériels et des outils coûteux de par leur caractère innovant, spécifique et leur faible diffusion. Le fait de pouvoir amortir ces matériels (nécessaires et justifiés pour garantir la pérennité de son patrimoine) sur d’autres patrimoines que celui de l’Etat, en diminue le coût et représente une économie globale pour la nation.

- Enfin les prestations pour les Collectivités Locales et les tiers sont rémunérées, dans le cadre du système existant. Elles permettent au RST de couvrir, grâce aux recettes correspondantes, la quasi-totalité de ses besoins en fonctionnement et en investissement. Cette conséquence financière (qui ne peut évidemment être considérée comme un but en soi) de l’activité pour les tiers dont l’intérêt pour l’Etat est développé dans l’ensemble des points qui précèdent, ne peut être ignorée. Une réduction des prestations pour les Collectivités Locales et les tiers aurait pour effet direct, soit de nécessiter une augmentation de la ligne budgétaire de fonctionnement du Ministère de l’Equipement permettant de maintenir globalement les moyens du réseau avec un effet d’affichage délicat à gérer, soit d’entraîner une réduction des ressources dont l’effet d’échelle sur des moyens nécessairement réduits ne sera pas sans conséquence sur l’activité exercée pour les besoins mêmes de l’Etat. En cette période de difficultés budgétaires, les 60 M€ en question représentent la capacité des CETE à fonctionner et à investir pour satisfaire les besoins de tous leurs donneurs d’ordre. Même si la LOLF vient modifier la donne et risque d’entraîner des pratiques différentes, les ressources générées restent un élément qu’il est difficile de négliger.

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Tous ces éléments militent, non seulement pour maintenir la possibilité d’intervention des CETE pour les Collectivités Locales et les autres tiers, mais, compte tenu des règles actuelles du Code des Marchés Publics, pour faire de l’ingénierie publique, y compris concurrentielle, une mission forte des CETE.
 Le fait que cette intervention se fasse nécessairement, depuis la directive « services » et les réformes du Code des Marchés Publics, dans le champ concurrentiel, est un élément à prendre en compte mais il ne faut pas se borner à le subir, et il serait bon de rechercher des voies différentes d’association permettant d’apporter également des réponses aux attentes des Collectivités Locales sous d’autres formes institutionnelles.

Ceci nécessite donc également que cette mission soit prise en compte dans l’organisation du Ministère dans le cadre de la LOLF, afin que l’ouverture du RST aux Collectivités Locales demandée par le Ministre (ainsi que l’ensemble des éléments développés dans cette note) soit favorisée et non freinée par des procédures ou des dispositions comptables ou budgétaires. Elle devrait au contraire faire l’objet d’une reconnaissance de son caractère stratégique par un indicateur spécifique de la LOLF et d’une attention particulière des directeurs de programme. Les Parlementaires (qui sont souvent également des élus locaux) seraient vraisemblablement preneurs d’une telle attention du Ministère aux besoins techniques collectifs de la nation.