Mission sur le fonctionnement et l’évolution des parcs de l’équipement

REUNION DU 27 OCTOBRE 2004

EXTRAITS DES ECHANGES

Ont participé à la réunion :

•	Jean COURTIAL, maître des requêtes au Conseil d’Etat
•	Guillaume CABROL, représentant de l’Assemblée des départements de France
•	Alain TASTET, Conseil général des Hautes-Pyrénées, Président de l’ADSTD
•	Patrick FABRE, représentant CGT
•	Michel SILVA, représentant CGT
•	Michel RATIER, représentant CGT
•	Jean-Yves BLOT, représentant FO
•	Pascal LENFLE, représentant FO
•	François DELATRONCHETTE, représentant CFDT
•	Patrick GROSROYAT, représentant CFDT
•	Thierry LOUIS, adjoint au directeur des routes
•	Gérard VALERE, DRDE Auvergne, Président du réseau des chefs de parc
•	Marie-Thérèse HANSMANNEL, DAFAG, chargée de la sous-direction des affaires financières
•	Nelly LUCAS, DPSM, adjointe au chargé de la sous-direction du pilotage des services, du budget et du contrôle de gestion
•	Christian PERCEAU, DPSM, adjoint au chef du bureau des missions et de l’organisation des services

1. - En propos liminaires, Monsieur Jean Courtial remercie les participants à cette première table ronde sur le fonctionnement et l’évolution des parcs de l’équipement. Il regrette cependant que le président Krattinger n’ait pu se libérer et il exprime, plus généralement, sa préoccupation au sujet de la participation de l’Assemblée des départements de France. Il reconnaît toutefois que les responsables des départements font face à d’autres urgences liées à la mise en œuvre de la loi relative aux libertés et responsabilités locales (transfert des RN, personnels techniciens, ouvriers et de service – T.O.S-,…) qui mobilisent légitimement l’attention des présidents de conseil général. 

2. - M. Courtial fait observer à cette occasion qu’il ne serait pas raisonnable de déconnecter le sort des parcs du calendrier des transferts de compétences et de services en matière de routes. Il estime que le délai de trois ans mentionné dans la loi LRL ne doit pas être pris au pied de la lettre. Il lui apparaît nécessaire de traiter de l’avenir des parcs de l’équipement concomitamment avec la création des futurs services routiers nationaux.  Il ajoute que les organisations syndicales qu’il a rencontrées préalablement à cette table ronde lui ont fait part de l’inquiétude des ouvriers et fonctionnaires des parcs. Il indique que le Gouvernement est conscient de la nécessité de tracer rapidement une perspective pour les parcs. C’est ainsi qu’il faut interpréter la demande du ministre, dans la lettre de mission, de lui présenter un rapport d’étape vers la fin de l’année et des propositions au début du printemps 2005.

3. - Puis Monsieur Courtial a présenté sa mission dont il a souligné la complexité. Il a rappelé le caractère personnel de cette mission. Il a interprété le choix d’un membre du Conseil d’Etat comme découlant de la volonté du ministre de voir l’ensemble de la question des parcs reprise, sans a priori, avec le recul et l’indépendance souhaitables. Monsieur Courtial a insisté sur la nécessité de distinguer sa mission de celle confiée à Monsieur Gérard Valère, cette dernière ayant été conçue comme une expertise interne à l’administration. Ces deux missions ne se situent pas au même niveau et n’ont pas la même ampleur. Il souhaiterait que l’Assemblée des départements de France entame une réflexion de même nature qui  enrichirait  le débat.

4. - Monsieur Courtial a dit son intention de mener une concertation approfondie avec toutes les parties prenantes, soit au moyen de tables rondes, si cette méthode apparaît appropriée aux parties prenantes, soit d’une autre manière si ce n’est pas le cas. Il rappelle que sa mission est de réflexion et de proposition et qu’il n’a pas de mandat pour négocier. Il indique aussi qu’il sera amené à prendre contact avec d’autres acteurs possibles de l’évolution des parcs, tels que, par exemple, le ministère de la  fonction publique, les employeurs des ouvriers qui ne travaillent pas les parcs et ateliers.

5. - Monsieur Courtial s’est ensuite exprimé sur le fond. Il estime qu’il convient d’apprécier la situation actuelle procédant du système mis en place par la loi de 1992 compte tenu des facteurs de transformation que recèlent, en particulier, la loi du 13 août 2004 et le projet de réorganisation des services routiers de l’Etat, et aussi des interrogations que suscite l’intervention des parcs au regard du droit économique. Il lui semble que les facteurs de transformation sont suffisamment puissants pour que l’on ne puisse guère envisager un statu quo pur et simple.

6. - Compte tenu de la complexité de la question, il importe d’analyser sereinement tous les éléments pertinents en procédant de manière ordonnée et méthodique. Dans cet esprit, Monsieur Courtial envisage d’aborder le sujet des parcs selon trois dimensions :
-	une dimension institutionnelle : il s’agit d’apprécier les effets, sur les parcs des transferts des RN et de la réorganisation des services routiers de l’Etat et de rechercher dans quelle mesure le nouveau cadre institutionnel peut avoir une incidence sur la structure des parcs ; 
-	une dimension juridique et économique : il s’agit d’apprécier la validité des modes d’intervention des parcs du point de vue du droit économique et des évolutions de ce droit ainsi que les aspects économiques et financiers de la question des parcs;
-	une dimension sociale et professionnelle : il s’agit d’apprécier l’incidence du l’existence d’un statut des OPA et des caractéristiques de ce statut sur les possibilités d’évolution des parcs, la richesse des métiers que l’on trouve dans les parcs, leur valorisation et leur avenir ; il s’agit aussi de prendre en compte la situation des OPA qui exercent leur activité hors des parcs.

7. - Monsieur Courtial propose de recenser et d’évoquer de manière approfondie toutes les questions pertinentes, dimension par dimension, puis de les considérer dans une perspective dynamique selon des logiques d’évolution dont les plus évidentes sont, d’une part, la logique actuelle de partenariat privilégié et, d’autre part, la logique de décentralisation telle qui a inspiré le législateur de 2004, c’est à dire une véritable logique de transfert définitif et non de simple mise à disposition fonctionnelle. D’autres perspectives pourraient être examinée, par exemple celle d’une autonomisation des parcs. 

Après cet exposé, Monsieur Courtial donne la parole aux participants à cette première table ronde.

8. - Monsieur Fabre lit tout d’abord une déclaration, annexée au compte rendu. Il tient ensuite à préciser que l’organisation syndicale CGT, qu’il représente, approuve la méthode de travail mise en place et participera aux tables rondes en se voulant constructive pour défendre les parcs, les personnels fonctionnaires y étant affectés et l’ensemble des OPA. Il note que malgré le désengagement rendu possible par la loi de 1992, il n’y a pas eu globalement de baisse de commande de la part des départements et précise que majoritairement les parcs sont appréciés par les conseils généraux. Il dénonce la suppression des 470 postes d’OPA dans le cadre de la loi de finances 2005 avant toute réflexion sur l’avenir des parcs. Il regrette le manque d’information (jusqu’à hier) sur le travail du groupe « Valère » et se demande pourquoi le rôle des parcs en cas de crise n’est plus mis en évidence.

9. - Monsieur Blot, au nom de l’organisation syndicale FO, espère que l’Assemblée des départements de France participera activement aux tables rondes à venir. Il précise le rôle important de régulateur de prix que jouent les parcs et milite pour la défense du statut des OPA. Il note enfin comme point positif la méthode de travail adoptée et précise que son organisation syndicale participera aux tables rondes dans le but d’assurer la pérennité des parcs.

10. - Messieurs Grosroyat et Delatronchette, au nom de l’organisation syndicale CFDT, sont favorables également à la méthode de la table ronde et rappellent leur attachement au statut d’OPA et à leur plein emploi. Ils apprécient, à la lecture de la note d’information sur l’avancement des travaux du groupe « Valère », que la solution de la scission des parcs ne soit pas mise en avant.

11. - Monsieur Tastet, en tant que Président de l’association des directeurs des services techniques départementaux, précise que des réflexions sur les scénarios envisageables pour les parcs ont été élaborées par son association. Il note la qualité des prestations fournies en général par les parcs mais souligne, par ailleurs, l’insécurité juridique du système conventionnel de la loi de 1992. Le partage des parcs lui semble conforme à l’esprit de la loi LRL du 13 août 2004, la difficulté principale se situant dans l’absence de cadres d’emplois équivalents dans la fonction publique territoriale. L’autonomisation des parcs peut remettre en cause le statut des OPA et il précise enfin qu’un certain nombre de départements sont favorables au maintien du fonctionnement actuel.

12. - Monsieur Cabrol, au nom de l’ADF, précise que les départements entendent participer pleinement à la réflexion sur l’avenir des parcs et que la participation réduite de cette organisation aujourd’hui est due à des priorités plus importantes relatives à la mise en œuvre de la loi du 13 août dernier. Il rappelle la volonté des départements d’utiliser à plein les compétences routières des parcs et leur professionnalisme. Il fait part également d’une enquête lancée par l’ADF et ayant trait à la volonté de positionnement des départements vis à vis des parcs dont les résultats doivent faire l’objet d’une validation de l’ADF avant communication.

13. - Monsieur Courtial tient à réagir en précisant qu’il est très important de susciter rapidement au sein même de l’ADF une réflexion sur le devenir des parcs. Il enregistre la volonté de l’ADF de participer aux tables rondes à venir tout en notant un certain retard voire de l’attentisme. Il insiste sur le fait que le fonctionnement de ces tables rondes ne peut être satisfaisant que si l’ensemble des parties prenantes y sont représentées.

14. - Monsieur Valère tient à s’exprimer pour rappeler qu’il a été sollicité par la Direction des Routes pour faire des propositions sur l’avenir des parcs essentiellement dans un rôle d’expert, en tant que Président du réseau des chefs de parc. Il précise que la règle du jeu fixée était que le Ministre confie une mission sur ce sujet à une haute personnalité qui se devait d’ouvrir le dialogue et que son rôle n’était pas de communiquer sur des réflexions destinées au Directeur des routes. Par ailleurs, pour lui, il n’y a pas la DDE d’un côté et le parc de l’autre, l’ensemble est fortement imbriqué, ce qui nécessite que la réflexion sur les parcs avance rapidement. Il note également l’importance d’une propre réflexion conduite par l’ADF 
pour disposer d’un autre point de vue qu’une seule vision interne.

15. - Monsieur Louis confirme les propos de Monsieur Valère, dans l’esprit de la Direction des routes, le dialogue doit se nouer autour de la table ronde organisée par Monsieur Courtial. L’Etat ne peut imaginer, seul, une solution pour les parcs sans l’avis des départements, clients majoritaires et, à ce titre, la participation active de l’ADF à la réflexion est primordiale.

16. - Après ces premiers échanges, Monsieur Courtial constate qu’un consensus se dégage sur deux points :
-	la pertinence de la méthode de la table ronde, mais à condition que l’ADF y participe ;
-	nonobstant le délai de trois ans imparti par le législateur, il est nécessaire de mener la réflexion sur les parcs plus rapidement et de façon concomitante aux autres transferts et à la réorganisation des services routiers de l’Etat.

Monsieur Courtial souhaite aborder l’ensemble des questions, selon les trois dimensions évoquées précédemment, afin d’avoir un idée globale et commune de la complexité de la tâche à accomplir. 

17. - En ce qui concerne la dimension institutionnelle, il faut partir de la loi du 13 août 2004 qui prévoit le transfert d’environ 20 000 kms de routes nationales et le transfert (et non une mise à disposition fonctionnelle) des services routiers aux départements. Cela change profondément l’environnement institutionnel des parcs. Dans de nombreux départements, le linéaire du réseau national deviendra insignifiant ou modeste par rapport au réseau départemental. Dans un schéma de ce genre, la logique de partenariat, qui suppose un équilibre relatif des partenaires,  a-t-il encore un sens ? 

D’autres questions se posent, notamment :
- une question liée à la diversité des situations du point de vue du linéaire transféré, de l’histoire, de la situation locale des parcs au regard du niveau de commande, de la  politique d’investissement etc... ;
- une question sur la spécificité des parcs par rapport à d’autres prestataires, des besoins qu’ils ont vocation à satisfaire, des compétences dont ils disposent ; sur les besoins de l’Etat et des départements ;
- une question sur la vision d’avenir – commune ? plurielle ? - qu’ont des parcs les départements ; 
- une question sur la place les parcs constitués dans un cadre départemental dans l’organisation routière future de l’Etat basée sur une logique de gestion par itinéraires.

18. - Monsieur Silva tient à noter, pour l’organisation syndicale CGT, l’objectif de conserver l’unicité de l’outil tout en répondant à l’actualité et en se situant dans le cadre de la décentralisation. Il s’interroge sur une autre « accroche » de l’Etat dans les départements où il n’y aura plus de RN, pour que celui-ci soit toujours présent dans les parcs.

19. - Monsieur Blot note qu’il ne faut pas oublier le rôle possible des parcs dans le cadre d’interventions en cas de crise, ni l’importance du réseau radio dans ces situations.

20. - Monsieur Valère évoque les raisons du partenariat entre l’Etat et les départements. Il rappelle les raisons historiques : les parcs sont nés dans une période de forte activité et de forte mécanisation. Il insiste sur les raisons économiques, économie de moyens sur des engins coûteux et rares, qui seront encore valables demain.

21. - Monsieur Louis tient à préciser qu’en cas de crise le législateur a, par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004, étendu le pouvoir des préfets sur les moyens des collectivités territoriales , voire sur les moyens privés. Par ailleurs, une mission relative au réseau radio a été confiée par la Direction des Routes à Monsieur Cabioch, dont les conclusions sont attendues pour la fin de l’année.

22. - Sur ce sujet, Monsieur Tastet précise que dans son département, les Hautes-Pyrénées, le numéro d’appel en cas d’urgence sur le réseau routier est celui du SDIS, même pour la période liée au service hivernal.

23. - Après l’approche institutionnelle, Monsieur Courtial aborde la dimension juridique et économique.
La loi du 2 décembre 1992 est une loi fonctionnelle et non substantielle, elle ne porte pas sur le contenu des missions des parcs mais sur les formes juridiques des relations entre l’Etat et les départements et sur les modes d’intervention d’un service de l’Etat au bénéfice des deux partenaires.
Depuis 1992, le droit économique a évolué. Il est devenu plus attentif aux conditions d’intervention dans le secteur marchand des services publics économiques dont la traduction communautaire est la notion de service d’intérêt économique général (SIEG). Le droit économique est plus exigeant à cet égard. Il ne fait pas de doute que le parc est une entreprise au regard du droit communautaire et il est raisonnable de penser qu’un juge s’efforcerait d’interpréter la loi de 1992 pour la concilier avec le droit économique national et communautaire en réduisant la portée de ce qui apparaîtrait susceptible de méconnaître ce droit. 
Dans quelle mesure la loi de 1992 fait-elle échapper les activités des parcs au droit économique ? La réponse pour les prestations fournies à l’Etat est simple : complètement. Elle est aussi simple pour les prestations fournies aux communes et aux tiers, le droit commun s’applique. Pour les prestations fournies aux départements, tout ce qui est hors convention relève du droit commun. Pour ce qui entre dans le champ de la convention, la question est plus difficile. Ces prestations relèvent de droits spéciaux et exclusifs, mais la loi ne dit rien du contenu de ces droits ni des services auxquels ils s’appliquent. Il y a tout lieu de penser que la liberté des cocontractants est limitée par le respect des règles communautaires en matière d’intervention des services publics dans le secteur marchand. Les interventions des parcs dans le cadre des conventions suscitent des interrogations, dont le rapport de la Cour des comptes s’est fait l’écho, en ce qui concerne la caractérisation des missions de service public et des missions complémentaires de service public, la justification des prix pratiqués compte tenu des charges non prises en compte et de l’absence d’évaluation des charges spécifiques de service public. Dans le prolongement de ces interrogations se pose la question de la viabilité réelle des parcs recentrés sur les seules missions incontestablement de service public.
Monsieur Courtial note que le problème se poserait avec moins d’acuité dans une configuration où les rôles seraient inversés, où les parcs seraient des services du département intervenant assez marginalement pour l’Etat. 

24. - Monsieur Fabre, s’il convient que cette dimension économique et juridique est l’élément qui préoccupe le plus pour l’avenir, ne souhaite cependant pas que l’on favorise le passage « forcé » des parcs aux départements.

25. - Monsieur Blot, en convenant que l’existence du compte de commerce unique réduit la perspective de la  viabilité d’un parc donné, se demande qu’elle sera la position d’un département vis à vis d’un parc déficitaire aujourd’hui.

26. - Monsieur Valère tient à minimiser l’impact de la prise en compte de la TVA par les parcs et rappelle les conditions dans lesquelles le compte de commerce a été créé.

27. - Monsieur Courtial souhaite aborder la dimension sociale et professionnelle avant de clore cette première table ronde.
Il s’interroge sur l’incidence de la particularité du statut des OPA sur les possibilités d’évolution des parcs. Il rappelle que la fonction publique territoriale ne connaît pas ce type de statut qui apparaît en outre plus avantageux que celui des fonctionnaires d’Etat ou territoriaux. C’est une dimension de la complexité du sujet. La mise à disposition ne constituerait pas une solution globale et permanente. Le statut n’interdit pas d’envisager le changement, mais il convient d’y réfléchir de manière très approfondie. D’autres aspects méritent aussi d’être pris en considération, comme celui de la mobilité des OPA (qui n’est pas favorisée par le statut actuel), les métiers (originalité en matière de recrutement qui inspirera peut être d’autres secteurs de la fonction publique) et l’évolution des compétences (moins de travaux et plus de service à l’usager). Il faut aussi ne pas perdre de vue que des OPA exercent leur activité à l’extérieur des parcs.

28. - Pour conclure, Monsieur Courtial précise que le Ministre de l’équipement et le Président de l’Assemblée des départements de France sont convenus d’une rencontre le 17 novembre prochain. Il propose d’attendre les conclusions de cette entrevue et notamment de connaître la position des départements pour participer à la réflexion sur l’avenir des parcs avant de programmer la prochaine table ronde, qui ne pourra pas de toute façon se tenir avant fin novembre.