PRÉLÈVEMENTS DE GRÈVE ET TRENTIÈME INDIVISIBLE |
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Au cours du mois
de juin 2003, la question des
prélèvements de grève
dans la Fonction
publique de l’État a été
évoquée dans les media et une certaine confusion s'est
installée à propos de la question soulevée du
paiement ou non-paiement des
journées de week-ends ou fériées alimentant une
campagne malsaine. Parmi les
grévistes la question des prélèvements de grève
a suscité
beaucoup de discussions, les
nouvelles générations découvrant la
complexité du problème posé et tous les
grévistes se trouvant confrontés à une position
intransigeante des employeurs
publics décidés à faire payer la grève
au prix
fort. Les développements qui suivent entendent préciser, du point de vue du droit, les règles applicables aux agents des Fonctions publiques et indiquer quelques principes autour desquels peut se construire une négociation. A – Les règles de droit en
matière de
prélèvements
de grève 1 – Le
principe de la
retenue en cas de grève Le droit de grève
est un droit constitutionnel prévu par l'alinéa 7 de la
Constitution du 27
octobre 1946, maintenu en vigueur par la Constitution du 4 octobre
1958. Les
conséquences de la grève
sur la rémunération
sont identiques dans leur principe quels que soient les secteurs
(privé ou public)
mais les règles de prélèvement ne sont pas les
mêmes. Dans le secteur
privé, la réduction de
rémunération des grévistes doit être
strictement proportionnelle à la durée de
la grève (une retenue plus
importante
constituerait en effet une sanction pécuniaire interdite). La
retenue sur
salaire par heure de grève
d'un salarié
mensualisé doit être égale au quotient du salaire
mensuel par le nombre
d'heures de travail dans l'entreprise pour
le mois
considéré.
Pour
les fonctionnaires, hormis les cas où elle est illicite,
la grève ne peut, depuis
1946, donner lieu à des
sanctions disciplinaires ni être considérée comme
autorisant une amende
puisqu'elle constitue un droit, mais l'agent gréviste fait
l'objet d'une
retenue opérée sur sa rémunération,
conséquence du fait qu'il n'a pas
travaillé. L'importance et
le champ d'application de cette
retenue ont donné lieu à une succession de textes qu'il
convient de rappeler
afin de comprendre l'état actuel du droit en la matière. 2 –
Service fait et
trentième indivisible 2-1 La notion de
service fait La règle
selon laquelle les agents publics n'ont
droit à rémunération qu'après avoir
accompli leur service a pour origine
l'article 10 d'un décret en date du 31 mai
1862 concernant les règles de comptabilité publique qui
dispose « qu'aucun
paiement public ne peut être effectué qu'au
véritable créancier justifiant de
ses droits et pour l'acquittement d'un
service fait
». Cette règle a été reprise dans le Statut
général de 1946, dans celui de
1959, puis dans l'actuel statut général (article 20 de la
loi du 13 juillet
1983). 2-2 La
règle de comptabilité publique dite du 30ème
indivisible Divers
règlements particuliers, ultérieurement pris pour
l'exécution du
décret de 1862 par plusieurs
ministères ou services soumis à l'application des
règles de la comptabilité
publique, ont précisé que : les traitements se liquident
par mois et sont
payables à terme échu ; chaque mois, quel que soit le
nombre de jours dont il se compose (de 28
à 31), compte pour30 jours
; le
douzième de l'allocation annuelle (expression budgétaire)
se divise en
conséquence par trentième, chaque trentième
étant indivisible. 2-3 Le 30ème
indivisible outil de dissuasion à la grève Ce principe de
comptabilité publique, en raison de
sa rigidité et de son écart avec les
réalités calendaires a ouvert à des
interprétations et usages manifestement dirigés contre la grève
qui n'ont été élaborés qu'au terme de
péripéties juridiques ci-après brièvement
rappelées. Afin de dissuader le recours à des actions de
courte durée mais
répétées, le principe de l'indivisibilité
du trentième a été mis en avant par
la circulaire du 25 septembre 1954 signée du président du
Conseil, Pierre
Mendès-France, qui indiquait : « toute cessation du
travail pendant une
fraction quelconque d'une journée donnerait lieu à la
retenue de traitement pourla
journée entière ». Les gouvernements
suivants ont confirmé cette règle
jusqu'à ce que le Conseil d’État la déclare
illégale par un arrêt du 22 avril
1960 (ministre des PTT c/Boucher). Dans son
arrêt, le Conseil d’État a estimé que la
règle du trentième indivisible, qui n'avait
été édictée « que pour des fins d'ordre
comptable" n'avait "ni pour objet, ni pour
effet,
d'autoriser l'administration à ne pas payer le traitement
afférent à une
journée de travail au cas où le fonctionnaire
intéressé n'a accompli son
service que pendant une partie de la journée ». Le Conseil
d’État posait donc comme principe que
tout travail accompli par un fonctionnaire devait être
rémunéré, faisant ainsi
prévaloir la règle selon laquelle le fonctionnaire a
droit à son traitement
après service fait sur la règle comptable selon laquelle
un traitement ne peut
pas être divisé par plus de trente. La position du
Conseil d’État rétablissait donc le
droit pour le fonctionnaire à
interrompre son travail pour des
durées
inférieures à la journée et à ne
subir qu'une retenue proportionnelle à la durée de la grève.
Cette position contrevenait à l'esprit même des
circulaires qui, depuis 1954,
avaient entendu renchérir le coût des grèves. Pour
contrer les effets de la jurisprudence Boucher, le gouvernement prit
donc un
décret (n° 61-500 du 19 mai 1961) qui confirmait
l'application de la règle du
trentième indivisible à l'ensemble des agents de
l’État. Le 7 décembre 1962 le
Conseil d’État annulait le décret
considérant que le droit à percevoir un
traitement après service fait relevait de la dimension
législative qui était
celle du statut et qu'un décret ne pouvait restreindre la
portée de cette
règle. Ne se faisant
aucune illusion sur l'issue du
recours formulé contre le décret du 19 mai 1961, le
gouvernement fit reprendre
les termes du décret dans l'article 4 de la loi de finances
rectificative du 29
juillet 1961 qui stipulait que : « le traitement exigible
après service fait,
conformément à l'article 22 (1er alinéa)
de l'ordonnance n° 59-244 du 4 février 1959 relative au
statut général des
fonctionnaires, est liquidé selon les modalités
édictées par la réglementation
sur la comptabilité publique. L'absence de
service fait, pendant une fraction
quelconque de la journée, donne lieu à une retenue dont
le montant est égal à
la fraction du traitement frappé d'indivisibilité en
vertu de la réglementation
prévue à l'alinéa précédent ». En appui à
cette disposition de la loi un décret
(n° 62-765 du 6 juillet 1962) bientôt complété
par une instruction du ministre
des Finances en date du 24 juillet 1962 précisait que : «
les traitements et
les émoluments assimilés aux traitements alloués
aux personnels de l’État et
des établissements publics de l’État à
caractère administratif visés à
l'article 4 de la loi de finances n° 61-825 du 29 juillet 1961 se
liquident par
mois et sont payables à terme échu. Chaque mois, quel
que soit le nombre de jours dont il se
compose,
compte pour trente jours. Le
douzième de l'allocation
annuelle se divise en conséquence, par trentième ; chaque
trentième est
indivisible ». Le principe de
l'indivisibilité du trentième était
ainsi rétabli et désormais installé dans la loi
allait bientôt être appliqué
aux situations de grève. En 1963,
l'article 6 de la loi 63-777 (codifiée
dans le Code du travail sous le numéro L. 521-6) étendait
l'application de la
règle du trentième indivisible en cas de grève
aux personnels civils des départements, des communes de plus de
dix mille
habitants ainsi qu'aux personnels des entreprises et
établissements, de droit
public ou privé, chargés de la gestion d'un service
public. En revanche les
communes de moins de dix mille habitants demeuraient concernées
par la
jurisprudence Boucher (retenue strictement proportionnelle à la
durée du
travail). 2-4 La loi du 22
juillet 1977 : contre la grève du
zèle En 1977,
confronté à des actions se traduisant par
des inexécutions partielles de service, le gouvernement fait
adopter un additif
à la loi du 29 juillet 1961 qui complétait la notion de
service non fait : « Il n'y a
pas service fait : 1° lorsque
l'agent s'abstient d'effectuer tout ou
partie de ses heures de service ; 2° lorsque
l'agent, bien qu'effectuant ses heures
de service, n'exécute pas tout ou partie des obligations de
service qui
s'attachent à sa fonction telle qu'elles sont définies
dans leur nature et
leurs modalités par l'autorité compétente dans le
cadre des lois et
règlements". Ces dispositions
se sont, à l'usage, avérées
difficilement applicables dans bien des cas mais leur existence a
souvent pesé
contre des formes d'action qui entendaient éviter la grève
(actions administratives). Elles ont pour
résultat de
réaffirmer très fortement le principe d'autorité
hiérarchique dont les
conséquences, dès lors qu'on s'y soustrait, peuvent
être disciplinaires ou
entrer dans le champ des prélèvements de grève. 2-5 La loi du 19
octobre 1982 : le trentième rendu
caduque La loi n°
82-889 du 19 octobre 1982, relative aux retenues
pour
absence de service fait par les personnels de l’État, des
collectivités
territoriales et des services publics a profondément
modifié les dispositions
antérieures. Dans son article
1, elle a rappelé que la règle du
« trentième indivisible » s'applique en cas de
service non fait et l'a étendue
« aux personnels des collectivités territoriales et de
leurs établissements
publics », mais dans son article 2 a écarté
cette règle en cas de grève
et l'a remplacé par un dispositif rapprochant
l'importance de la retenue opérée de la durée
effective de l'arrêt de travail :
retenue égale à 1/160 de la rémunération pour
une grève inférieure
ou égale à une heure ; retenue
égale à un cinquantième pour
une grève
excédant une heure et ne dépassant pas une demie
journée ; retenue égale à un
trentième pour une grève
supérieure
à une demie journée. Les dispositions
de la loi du 19 octobre 1982
rapprochaient en matière de proportionnalité du
prélèvement des dispositions
applicables dans le secteur privé. 2-6 La loi du 30
juillet 1987 : le trentième
rétabli Revenue au
pouvoir, la droite rétablit le
dispositif antérieur à 1982 mais le Conseil
constitutionnel le limite aux seuls
personnels de l’État. Il existe donc
deux types de situations :
3-
Appréciations et commentaire Il convient
d'observer, en préalable, que le droit
de grève n'est pas
d'application généralisée.
Des textes législatifs interdisent la grève
aux CRS, aux personnels de police, aux personnels
pénitentiaires, aux
magistrats, aux personnels des services de transmission du
ministère de
l'Intérieur, aux militaires. D'autres textes imposent un service
minimum (audio
visuel). La loi de 1963 a d'autre part ajouté des dispositifs en
principe
dissuasifs de grève, tel le
préavis. Mais
cette action s'est complétée d'une dimension non
négligeable sur la question
des prélèvements. 3-2
Logique du 30ème et impact financier selon la
durée des grèves On l'a vu, la
réintégration dans la loi d'un
prélèvement ne pouvant être inférieur au
trentième a visé à réduire la forme
d'action minimale de la grève
à des arrêts de
travail de 24 heures. Cette disposition rigidifie les modes de l'action
gréviste vise à dissuader de la grève
en
raison de son coût. Mais l'application de la logique comptable en
cas de grève emporte une
autre conséquence lorsque la grève
s'installe dans la durée (grève
reconduite sur une période continue). Il existe, en effet, une
jurisprudence
(arrêt du Conseil d’État en date du 7 juillet 1978
dit arrêt Omont) qui indique
qu'en cas de plusieurs jours
consécutifs de grève,
la retenue doit être « équivalente à autant
de trentièmes qu'il y a de journées comprises du premier
jour inclus au dernier
jour inclus où l'absence de service fait a été
constatée même si l'agent n'a, pour
quelque cause que ce soit, aucun service à accomplir
durant certaines de ces journées ». Autrement dit,
une grève
chevauchant un week-end, un jour férié, un jour de temps
partiel... peut donner
lieu au prélèvement de ces derniers. Le tableau
ci-après présente les prélèvements
pouvant être effectués dans le cas d'une grève
ininterrompue
couvrant un mois comprenant 22 jours
ouvrés selon les
modalités propres au secteur privé et public.
L'application
du prélèvement du trentième pour
une journée de grève
est moins pénalisante qu'un prélèvement
rapporté au temps travaillé,
l'application de la règle de comptabilité publique est
favorable au gréviste
d'un jour. Dans le cas d'une
grève
reconductible, dès lors que les week-end sont
prélevés, cette règle conduit à
des prélèvements en règle générale
supérieurs à ceux effectués dans le secteur
privé ainsi que le montre le tableau ci-dessus. Le tableau fait
ressortir
combien la non prise en compte des week-end constitue un très
important enjeu
de négociation en fin de conflit et combien le recours à
une tactique de brève
interruption de grève avant
ou après les
week-end permet de rendre celle-ci financièrement moins
coûteuse par les
grévistes. B – Comment
limiter les prélèvements ?
La grève a pour
conséquence le non paiement du service non effectué.
Mais la question se pose des modalités de non paiement pouvant
être mises en
œuvre. Pour
effectuer des prélèvements de grève,
l'employeur doit être en mesure de mesurer pour chaque
agent la quotité de grève
effectuée au cours
du mois. Cette opération peut au mieux concerner une partie de
celui-ci (en
pratique les quinze premiers jours),
étant entendu
que les traitements se liquident par mois et sont payables à
terme échu. La
confection de la paye est une opération lourde dont les
éléments doivent être
rassemblés aux alentours du 20 du mois. A cette date dix jours
pouvant être concernés par la grève
subsistent
que l'employeur doit payer, le recensement des grévistes ne
pouvant être
réalisé qu'au jour le jour. On le voit, la correspondance
de la paye du mois
avec la réalité de la grève
(y compris en cas
de grève continue le mois
durant) ne peut être
que partielle. Pour
résumer, bien que gréviste tout au long d'un mois,
l'agent perçoit une
rémunération correspondant à la période non
appréhensible de la grève.
En cas de poursuite de la grève
au delà d'un mois le droit à rémunération
peut cependant s'éteindre dès lors
que 30 jours consécutifs
d'arrêt de travail ont pu
être appréhendés. La créance
provoquée par la grève
doit être récupérée et l'employeur peut
recourir pour
ce faire à des prélèvements qui doivent cependant
demeurer contenus dans la
limite de la quotité saisissable annuellement définie par
décret. Dans les faits,
le recours à des prélèvements
brutaux est exceptionnel. La fin des
conflits sociaux est toujours marquée
par des négociations sur les conditions dans lesquelles peut
s'effectuer la
reprise du travail. En cas de conflit long, l'employeur (mais aussi les
syndicats et les salariés) doivent affronter des situations
subjectives
difficiles, la question des impacts matériels de grève
doit être résolue et l'intérêt
réciproque pousse donc à la négociation. Celle-ci peut
concerner plusieurs dimensions :
l'abandon de prélèvements sur une partie de la grève,
la non prise en compte des week-end/jours
fériés/jours de temps partiel
pouvant être concernés par les
prélèvements, l'étalement dans le temps des retenues
avec, parfois, l'établissement de tarifs différents selon
la catégorie
d'appartenance, la récupération de certains jours
de grève
par le recours à des heures supplémentaires ou
l'utilisation de jours de congés. Le panel des solutions est, on, le voit assez étendu mais le rapport des forces et les circonstances du conflit déterminent pour une part essentielle la portée pratique de la négociation. A titre d'exemple
on trouvera ci-après les diverses modalités
trouvées au ministère des Finances à l'occasion de
conflits prolongés (889, 1995, 2000). Nota : au
ministère des
Finances, les dispositions résultant de l'amendement Lamassoure,
appliquées
jusqu'au conflit social de 1989, ont été remises en cause
suite à une note
ministérielle en date du 31 octobre 1989 indiquant que,
désormais, la retenue
serait proportionnelle à la durée de l'absence de service
fait constatée. Sur un plan
pratique, cette décision s'applique
selon les modalités suivantes :
Il convient
d'observer que la détermination du
dénominateur (240) résulte du calcul suivant :
durée hebdomadaire du travail
40h sur cinq jours, durée
journalière travaillée
considérée comme établissant l'équivalent
horaire d'un trentième : 40/5 = 8
heures ; quantité d'heures équivalent à 30/30ème
: 8 x 30 = 240. Ce
dénominateur s'écarte considérablement de celui
retenu dans la loi de 1982 qui avait été établi
sur la base du calcul suivant :
durée hebdomadaire du travail 40 heures ; quantité
d'heures travaillées au
cours d'un mois réduit à quatre semaines : 40 x 4 = 160. La quantification
de la valeur du 30ème
retenue au ministère des Finances pose le principe de
prélèvements des
week-end, jours fériés...
Cette valeur du 30ème
est très favorable aux grévistes en cas de grèves
inférieures à la demie
journée. 1989 Différents
dispositifs de retenues
ont été successivement mis en œuvre : 1. non
décompte des samedis, dimanches, jours
non ouvrés
(décision du 21 octobre pour
la période du 1erau 15 octobre) ; 2. fixation
des quotités de prélèvements à :
3. plafonnement
des retenues pratiquées depuis le 1er octobre 1989 à 10 jours
(décision du Directeur général des impôts en
date du 29 janvier 1990) ; 4. suspension
des prélèvements de grève à compter
du 1er
février 1990 (décision ministérielle du 1er
février 1990) ; 5. en
cas de prélèvements effectués supérieurs
à 10 jours,
compensation à hauteur de 5 jours maximum
par des autorisations d’absence à utiliser au cours de
l’année
1990, remboursement automatique à partir du 16ème jour
sur les crédits d’heures
supplémentaires. 1995 (grève contre le plan Juppé) Le dispositif
final des retenues
est le suivant : 1. arrêts
inférieurs à la journée, retenue
décomptée sur la base de 1/240 ; 2. arrêts
d’une journée : application de la règle du
trentième ; 3. non
décompte des samedis, dimanches et jours
non ouvrés ; 4. étalement
des retenues à compter de
février selon les quotités
mensuelles suivantes :
5. sur
décision personnelle de l’agent, prélèvement
sur ses droits à congés annuels pour
1995 et 1996, dans la limite maximale de quatre jours
pour un agent à temps
plein, et proratisé selon les quotités maximales
suivantes pour
les agents à temps partiel :
6. avec
l’accord de l’agent, et à l’initiative de
l’Administration, récupération de
travail, à hauteur d’une journée, à
effectuer avant la fin du mois de mai 1996. 2000
(grève contre la
réforme Sautter) Le dispositif
final des retenues a
été fixé par note DPMA en date du 13 avril 2000(1).
Il est caractérisé par les éléments
suivants : 1. arrêts
inférieurs à la journée, retenue
décomptée par heure sur la base de 1/240 ; 2. arrêts
d’une journée : application de la règle du
trentième ; 3. non
prise en compte des samedis, dimanches, jours
ouvrés
(dans le cadre du travail à temps partiel et de la cessation
progressive
d’activité) ; 4. abattement
de 25% sur les jours de grève
décomptés depuis le 20 janvier à partir de la
règle précédente ; 5. conversion
possible de la retenue : sur décision personnelle de
l’agent, dans la limite de 3 jours
de congés ; à
l’initiative de l’Administration et avec l’accord de
l’agent par prise en
compte d’une récupération de travail à
hauteur d’une journée ; 6. sur
ces bases, prélèvement mensuel ne pouvant excéder
deux trentièmes ; pour les agents
de catégories B et C et trois trentièmes pour
les agents de catégorie A.
Observations Les dispositifs
arrêtés en fin de conflits
expriment avant tout la nécessité d’amoindrir les
prélèvements afin de créer
des conditions favorables à la reprise de
l’activité. Les principes qui
auraient pu être appliqués sont révisés dans
ce but. Deux traits
communs sont présents dans les trois
cas (non prise en considération des week-ends, jours
fériés et périodes de temps partiel,
non-application de l’amendement
Lamassoure, voir p. 8). Mais des différences notables existent
en matière de
limitation des prélèvements dans la durée, de
quotités mensuelles selon les
catégories, de plafonnement en journées, de
modalités de conversion en congés
annuels ou jours
de récupération. Le tableau ci-après
synthétise les situations.
André
NARRITSENS Institut d’histoire sociale |